中央、主席：

　　近年来经过各地贯彻了中央颁布的十二条、六十条和基本核算单位下放
之后，广大农民群众的生产积极性有所提高，农业生产开始好转，从而人民
公社制度也基本上趋于稳定。但由于这些政策在许多地方尚未完全贯彻，加
上连年灾荒，征购任务过重，留粮偏紧，农民的生产积极性尚未充分发挥，
经营管理多数未上轨道，集体生产尚未真正搞好。因此，全国各地社队陆续
发生不同形式的单干现象。据已有材料统计约占百分之二十左右。有些县甚
至达到总户数百分之六十以上，如果不采取有效措施，今冬明春单干现象可
能还要发展，甚至会影响到人民公社制度的巩固。这是应该引起我们十分警
惕的。一年来我带了工作组在福建、黑龙江、广西、湖南、河南等省进行了
调查研究，召开了干群座谈会，并听取了十几个省地委关于农村情况的汇报。
我认为要进一步巩固人民公社制度，必须迅速采取有效措施，解决如下几个
根本政策问题。

一 、关于所有制问题

　　所有制是生产关系的主要内容，集体所有制是农民生产生活的基本依靠，
也是巩固工农联盟的经济基础。前几年各地大刮共产风、瞎指挥，引起农民
消极不满，就是不重视集体所有制所引起来的结果，经过贯彻中央十二条、
六十条政策以后，集体所有制和社员小私有基本上已有保证，但目前仍存在
很多混乱现象，这表现在：（一）机关、企业、部队、农场、学校一九五八
年以来占用社队的土地，许多尚未归还。

　　许多基建单位征而未用或未用完的土地也未退还。（二）社与社、大队
与大队之间平调的土地也未完全清理退还。（三）不少地方基本核算单位已
下放给生产队，但土地耕畜仍归大队所有。（四）生产队与生产队之间的土
地，大部分是按照人民公社化以后调整四固定的基础上基本不动，个别调整，
而当时调整原则是强调“土劳平衡，划片调整”，这与合作化时期按土改基
础调整的四固定有很大不同，从而造成队与队之间在耕地数量上、质量上，
比之过去都有很大差别。有的队原来耕地多的好的现在地少了、坏了，有些
队原来耕地少的坏的，现在又变多了好了，这在过去社员不计较，但以生产
队为基本核算单位之后，特别是宣布三十年不变之后，队与队之间争地纠纷
就日趋于剧烈。（五）林权更是普遍未定，林木果树被人砍伐采摘不受处分，
国营伐木场进山不分国有社有林木也随便采伐，因此造成山林的严重破坏。

　　以上这些混乱情况，说明人民公社集体所有制还没有完全稳定下来，还
没有成为一种固定制度，这就引起广大农民不相信党的政策，不相信小队核
算三十年不变，从而也就不安心生产，只顾眼前，不作长期打算，对造林护
林、修建房屋等长期建设更谈不上，有些地方社员只搞自留地、小开荒，集
体生产搞不好，甚至发生单干现象，也与此有关。总之，所有制不确定，对
农民生产生活是极为不利的。

　　为什么经过贯彻十二条、六十条、小队核算之后还存在这种现象呢？其
原因：首先是各级干部思想上仍然存在着不断革命论，而不认识革命发展阶
段论，对三十年不变，一般认为只是一时权宜之计。干部思想另一个毛病就
是平均主义根子未完全挖掉，总想在生产资料特别在土地上，把穷队富队的
经济基础适当拉平，以便于以后实行过渡，而不了解生产资料的平调比之产
品平调是更厉害的平均主义，是对农民生产积极性的重大打击，是对农业生
产力的更大破坏。有些干部也承认穷富队有差别，而只承认调整后的差别，
而不承认调整前的原有差别。

　　他们不了解农业生产关系在没有变为全民所有制以前，村与村、队与队
之间的贫富不齐将是长期存在的，一个村庄，一个队由穷到富主要依靠于本
村本队农民的发奋图强积极生产，而绝不能依靠外援。

　　其次，是六十条和小队核算指示虽然确定集体所有制并允许个人小私有，
但国家尚无法律保证，司法机关在处理山林、土地、房屋纠纷时无法可守，
有时还不敢受理，在处理时判刑轻重也没有根据。

　　再次，是队与队的土地山林、个人与个人之间的自留地、自留山、果树
林木、房屋等，只是口头划定，尚未标明四至，发给执照，这对所有制的保
证也减少作用。

　　鉴于以上情况和分析，我建议中央采取如下措施，以稳定当前人民公社
的各种所有制：

　　（一）根据六十条和小队核算制，订立一种法律，在三十年之内，大家
共同遵守，侵犯所有制的，按法律判罪。

　　（二）在法律未制订以前，仿照河南省人委布告，先由各省市人委用布
告形式把各种所有制明确规定予以保护，不许侵犯。

　　（三）再一次明令各级机关、企业、学校、部队、农场限期把占用社队
土地一律退还，基建部门征而未用或未用完的土地，退还原社队所有。

　　（四）明确规定凡是以生产队作为基本核算单位的耕地、牲畜及大中型
农具一律归生产队所有，不许大队再保留土地耕畜的所有权。只有新式大中
型农具为各生产队所共同使用的才可以归大队所有。

　　（五）要确认土改时期分配给农民的土地是人民公社土地集体所有制的
法律根据，同时也是比较合理的。因此大队与大队，生产队与生产队之间的
土地调整，如果原来四固定合理，群众确无意见的，可以基本不动，个别调
整，但如果彼此有纠纷，群众要求调整的必须坚决按照土改时期分配的基础
加以调整。

　　（六）林权必须迅速划定，划分原则是，原来属于村公有或高级社所有
的成林的山，仍归大队所有，长期固定分给生产队保管，以后林木收益大队
与生产队按对半或四六 、三七 比例分成，只有零星小树的山及荒山则永远
划归生产队所有，收益归生产队分配，靠近村庄的荒山永远划归社员作为自
留山，收益归个人支配。

　　（七）所有权划定后，由县人委制发土地、山林、房屋等执照给社队和
社员个人。

二 、关于按劳分配政策

　　当前人民公社的分配政策，主要是要在口粮分配上贯彻按劳分配原则，
目前全国存在五种口粮分配办法：第一种是，口粮按人分等定量，这是一种
极端平均主义的分配制度，违背了按劳分配原则。但在口粮过低的重灾区，
又不能不实行这种办法。

　　第二种是，基本口粮与劳动粮相结合，这比前一种办法已进了一步，对
调动社员积极性起了一定作用，但由于所有人口都给予基本口粮，基本口粮
占了可分配粮食的绝大部分。

　　因此，劳动粮便寥寥无几，这对调动积极性作用不大。

　　第三种是，完全按劳分配加照顾，这对调动社员积极性起了很大作用，
但有些地区照顾标准不明确，或对照顾粮定得过低，结果引起工属、军属、
干属、小学教师及人多劳少者的不满和恐慌，有些地区这些人已要求把自己
的土地收回 自耕。

　　第四种是，基本口粮、劳动粮、照顾粮三结合的办法，即凡是无劳力的
老人小孩病人等都给予基本口粮；凡是有劳动力的（评有劳动底分的），都
不给基本口粮，一律按各人所做工分分取劳动粮；此外五保户、军烈属、病
人、孕妇，劳动底分不足三分，以及人多劳少的户，除基本口粮外，经过社
员评议，还给予一定的照顾粮。这种制度，有些地方试点，基本口粮约占全
部可分配粮食的百分之三十五 ，劳动粮约占百分之六十 ，照顾粮占百分之
五左右，这样每个工作日可得劳动粮三 、四斤至五 、六斤不等。

　　第五种，也是完全按劳分配加照顾，但照顾标准定得比较合理，即规定
每个劳力担负两个无劳力的口粮，半劳力担负一个无劳力的口粮，无劳力超
过此负担限额的，超过的人给予基本口粮。现在看来前三种口粮分配办法毛
病比较多，后两种办法比较合情合理，既便于调动社员积极性，又照顾了老
少及无劳力的人，既贯彻了按劳分配，又保证了口粮上的社会保险。因此，
除了特重灾区口粮特别低的地方外，一般应采用后两种办法，而废除第二种
第三种办法。

　　除口粮外，其他实物如秸秆、稻草、蔬菜、瓜果等除了完成派购任务外，
余下的也应该大部分按劳分配，并以一部分照顾无劳力的人，这样做不仅便
于进一步巩固集体所有制，而且也有利于压缩城市人口回乡。从理论上说，
一切农作物生产固然是社员当年辛勤劳动的结果，但现有耕地　　（物化劳
动）也是农作物生长的必要条件。我们集体所有的耕地是社员自愿集合起来
的，因此对无劳力的社员给予基本口粮供应，也应该当做按劳分配的一个合
理因素。

三 、关于干部特殊化问题

　　干部是党与群众联系的桥梁，干部必须有群众观点，必须生活群众化，
而不能特殊化，不能脱离群众，自从贯彻反五风，实现十二条、六十条政策
以来，一般干部特殊化作风已有很大改变，但目前大小队干部补贴工分过多，
多占多吃的现象还没有完全改变过来。据我们在几个地方调查，大小队干部
的补贴工分都超过了全大队社员出勤总劳动日数的百分之十四，有些大队干
部一年补贴工分达六百个劳动日之多，其中误工补贴制度漏洞最多，群众意
见也最大。除工分补贴外，干部还从队办企业、机动粮、事业粮中随便开支，
多吃多占。这种现象便形成干部生活特殊化，其结果一方面引起群众不满，
影响集体经济不能巩固；另一方面也造成一批特权人物，这些人开始脱离群
众，最后则形成与群众对立，甚至利用权力控制群众，成为党与群众联系的
障碍。这是妨碍集体经济巩固发展的一个极其危险的因素。关于克服这种现
象的措施：首先，要引起各级党委注意这种现象的危险性，克服县社干部对
大小队干部的姑息之爱。他们认为基层干部任务大，工作忙，需要在生活上
加以照顾，而没有了解过分照顾会增加群众负担，会影响社员收入，会使干
部脱离群众，这种姑息之爱实际上是危害干部，最后可能断送干部。因此，
各级党委今后对基层干部必须加强政治教育，帮助他们改变各种特殊化的现
象。

　　其次，各县社要严格规定大小队干部的补贴人数和补贴限额，一般说来，
百户以下的大队只允许一个人补贴，一百户到二百户的两个人补贴，二百户
以上的三个人补贴，五百户以上的四个人补贴，小队干部补贴人数应控制在
两个到三个人以内。大队干部补贴工分每人每年可补贴一百二十到一百五十
劳动日，小队干部二十到三十个劳动日，除了这种工分补贴外，应禁止临时
误工补贴制度。总之干部补贴加上办公杂支等管理费，以不超过全大队可分
配部分的百分之二点五为原则，超过此限度者必须取缔。

　　第三，要限制大队所办企业。在最近十年内最好公社和大队两级不要举
办企业，把这两级的任务暂时限于区乡政权和党区委支部的作用，而缩小其
经济职权。社队现有企业便于生产队经营的下放到生产队，一个队不能单独
经营的可交几个队联合经营；便于个体经营的下放给社员独自经营。至于大
队提取机动粮亦应限制在百分之五以内，这种机动粮只许用作以丰补歉，应
付国家增购任务及储备之用，不准社队擅自开支，每年收付帐目应向各生产
队公布。至于小队储备粮则应仿照历史上义仓积谷的旧例，由社员另选储粮
小组专职管理，这种储备粮只许在青黄不接时借给缺粮户渡荒，并且有借有
还，收取小量利息，其余任何人不得侵用。

　　第四，要贯彻民主办社原则，建立一系列民主制度，如按月召开生产队
社员大会，按月公布社员工分帐，粮食收支账，实行民主排工制度，由社员
自报公议，防止派工上的徇私舞弊现象。对队干部（包括会计）选举必须采
用投放黑黄豆办法，不得用举手表决、投票等公开选举办法。

　　第五，要建立检查制度，在生产队成立检查小组，树立对立面。检查小
组要与贫下中农积极分子或贫农团小组联系，对队管理委员会实行监督，公
社和大队两级的检察机构也要定期召集检察组长开会反映情况，起积极的监
察作用。

四 、关于社员小自由问题

　　自从贯彻十二条、六十条以来，各地社员经营自留地、自留山、饲养家
禽家畜和经营其他家庭副业的积极性已逐步恢复起来，这方面的成绩是显著
的，生产效果也很大。一般地区自留地生产还比集体生产搞得好，这说明在
农业生产力还处于以人畜力经营为主的当前阶段，这种小自由小私有，是最
能调动农民劳动积极性和责任心的。个体生产的危险在于以个体经济作为主
要社会制度，从而产生剥削，产生阶级分化，而最后走上资本主义道路。如
果我们能保持集体经济作为农村社会制度的主体，加上政权在我们手里，国
民经济的骨干，如工业、交通运输、金融贸易企业等都是全民所有制，在这
种条件下允许社员在一定范围内经营一些小自由小私有，是只有好处没有坏
处的。可惜这种想法尚未被全体干部所完全理解，他们不适当地把农民依靠
自己劳动、自产自销的自然经济看作资本主义，而又过于害怕它对社会主义
会起破坏作用。正因为这种不适当的看法和想法，从而在不少地区对自留地
留得不够、自留地太远太坏，有的还把自留地生产抵口粮，自留山普遍未划
定；也有些地区对养猪以私养为主、公私并举的方针不敢宣传贯彻，不敢让
社员养大牲畜等，这些现象对发展农业生产与团结社员都起了不利影响。因
此，我建议中央采用如下措施，鼓励社员在一定限度内发展小自由，以加速
农业生产的恢复和发展。

　　首先，要稳定社员自留地，并适当加以扩大，如社员自留地除依照六十
条规定按百分之五至百分七拨足之外，是否可以考虑在每人平均二亩地以下
的地区准予按百分之十拨给自留地。为了发展养猪业，以增加肥料，我完全
同意陈伯达同志意见，给每户另拨一定数量的饲料地。有些地区还可以给社
员借地种红薯、油料、棉、麻等。这种借地可以借一季，在灾区和集体生产
未搞好地区也可以借一年或三五年。这些小自由土地包括自留地、饲料地、
借地、小开荒等在内，只要控制在当地耕地总面积百分之二十左右，我想是
没有危险的，是应该允许的。有些人顾虑小自由土地扩大会妨碍征购任务与
集体生产，这是不必要的，只要征购任务逐步定下来，并实行等价交换，自
留地扩大一些对征购并无妨碍。至于社员对集体生产积极性大小，主要决定
于分配政策是否贯彻按劳分配和经营管理上劳动定额评工记分是否合理，与
小自由大小也无关系。过去几年各地把自留地全部收回，社员普遍磨洋工，
集体生产反而搞得更坏，可见取缔小自由并无助于集体生产。同样的道理，
适当扩大小自由，使社员生产好，收入多，情绪高，反而会增进社员对集体
生产的积极性。

　　其次，要鼓励和帮助社员繁殖大牲畜，这是在一个长时期内的重要政策
措施。现在看来象牲畜这一类活的东西，鼓励私人喂养是有利的。我国的大
牲畜一九五五年发展到最高峰，全国共有大牲畜（包括牧区在内）八千七百
七十三万头，五六年就开始下降，五八年以后大幅度下降，现在只剩下五 
千多万头。如从农区来看，则是五四年最多，五五年就开始下降（如冀、鲁、
豫等省），主要原因是当时合作社要社员牲口入社，作价偏低，因而发生社
员将牲口出卖、宰杀甚至搞死；在社员牲口入社后又机械地集中喂养，草料
不足，这也是造成牲畜大量死亡的重要原因。现在回头来看，如果当时不急
于要社员牲口入社，而允许社员的牲畜私有公用、给予合理报酬，那今天情
况就可能要好一些。因此中央允许社员养一两头大牲畜的规定是非常明智的。
但这种规定现在还有许多干部未真正理解，而不敢大胆让社员私养大牲畜，
现在公畜也有许多未确定归小队所有，分户喂养办法也不大胆。因此，我主
张中央要再一次明确规定：（一）所有耕畜役畜，一律归生产队所有（大队
核算的例外）。（二）队有牲畜凡是集体喂养有完善设备，喂养又好的可以
维持不变，否则应该一 律交社员分户分犋喂养，实行养用合一 ，并规定饲
养使用责任制和合理报酬。（三）公有牲畜归社员喂养的，其所生幼畜，公
私对半分成，教会役畜者，也要有合理报酬。凡是草料有办法的社员，允许
一户养一头至两头大牲畜，养畜收入完全归社员私有，私有牲畜为集体使用
的，要给以合理报酬，所生幼畜允许自由买卖，不派统购。（四）繁殖猪羊
仍坚持私养为主，公私并举的方针，各地不得加以限制。（五）小农具完全
由社员私有，自修自用。大中型旧式农具如大车、板车、独轮车、水车、犁
耙、风车、谷桶等也允许社员私有、私用，公用时要给予合理报酬。（六）
自留山要迅速划定，立界给执照。

　　社员宅基地、房前屋后、坟上及自留地、自留山上的零星果树归社员私
有，不得侵犯。有养蚕习惯地区，允许社员留一 些自留桑树，从事养蚕，
作为家庭副业。

五 、关于征购派购与等价交换问题

　　等价交换与按劳分配同是社会主义的经济法则，这两条法则是互相联系
互为因果的，不实行等价交换，就不可能按劳分配。目前由于人民币价值不
稳定。国家向农民统购派购农产品，实际上，类似苏联内战时期的余粮征集
制和以后的义务交售制度，成为农民对国家的一种负担。农民不同于工人，
工人靠工资为生，农民则靠集体所有制生存，如国家征购派购过重，而又未
能等价交换，那不仅要影响农民扩大再生产，而且要影响农民的当前生活和
简单再生产，这对巩固集体所有制和工农联盟都是不利的。因此，目前中央
似应重新考虑我们的征购派购办法。我认为办法有两条：一条是把统购派购
任务定低定死，几年不变；另一条办法，是实行总合换购，基本上贯彻等价
交换。我的意见象猪禽蛋这类产品，可以采取两个办法；如按每个小队派购
一条猪或每十五个农户派购一条猪（北方不养猪的可将羊折合顶替），鸡子、
鸡蛋也按队或农户适当派购，这种小量的派购国家可以只给人民币，不给其
他实物，但派购量要定死，而且三五年不变，如果国家需要再多购，则通过
供销社采用议价收购，等价交换的办法来达到。我想只要任务轻，几年不变，
又给农民拨足自留地、饲料地，加以充分的政治工作，农民是会愿意的。至
于粮棉油的统购，我的意见应该把全国征购任务定死（如粮食定在七百亿斤
左右），三五年不变。如不可能，至少对四百多个县商品粮棉高产区其统购
任务接近饱和点的应先定下来，超过饱和点的还应适当降低；对以林为主的
山区县购粮数量小，影响不大的也先定下来（这些山区可以十年二十年不变）
，使农民能够多产多吃，能作长期打算，这对农业生产，对商品粮棉产区、
对林区生产的恢复将起决定作用。对粮棉油统购应坚决实行“低对低”总合
换购办法，除公粮不给代价外，其余价款应保持给实物（包括工业品，手工
业品及一部分返销粮）百分之八十以上，如果这两三年国家手里可供应的实
物不多，宁可把公粮部分适当提高一下（如恢复到二 百四十亿斤左右），
其余部分应尽可能做到基本上等价交换。

　　除了这个统购任务定死之外，有些丰产区还可以通过供销社用自愿议价
收购办法多购一部分。总之，要农民尽义务或半尽义务的东西必须把任务定
轻定死，要多购的东西必须实行等价交换，绝不能重复余粮征集制和无限度
的义务交售制，否则集体所有制与工农联盟是不可能巩固的。

　　此外，关于集市贸易问题，两年来的实践证明，在多种所有制同时并存
的现阶段，集市贸易是不能关死的。现在有两种地区：两广的集市贸易比较
灵活，小杂粮熟食业允许自由上市；另一些地区则控制较严，杂粮完全禁止
上市。据我看前一种地区比较好，对农业生产起促进作用，对城市人民生活
也比较方便。后一种地区则相反，实际上后一种地区粮食还是有私人买卖，
只是不敢公开，而转入黑市交易，可见这是一种不能用人为办法加以改变的
客观规律。望各地同志再加以研究。

　　最后，还必须加强生产队的经营管理工作。要着重做好劳动定额、评工
记分，以调动社员出勤积极性，着重建立生产责任制，实行明确的分工合作，
以提高社员干活的责任心，提高农活质量。这是今后搞好集体生产、巩固集
体所有制的根本环节 。这方面我们已收集了一些资料和经验教训，拟在适
当时机召开一次农村工作会议，加以研究，作出具体决定后，再向中央报告。

　　　　　　　　　此致
　　敬礼
　　　　　　　　　　　　　　　　　　邓子恢
　　　　　　　　　　　　　　一九六二年五月二十四日

《农业集体化重要文件汇编》(国家农业委员会办公厅编，北京：中共中央党校出版社，
1981年10月第1版) 第567-576页

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